当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，盘活存量土地是优化国土空间配置、提高土地资源利用效率、优化房地产市场供求关系的重要抓手。近两年，土地调规（主要包括已批未供地块规划调整、已出让未动工地块收-调-供）已经成为多地盘活存量土地较为核心、落地性强的实施路径之一。

“十五五”规划《纲要》、《城市更新“十五五”规划》等均部署了盘活存量相关重点任务，自然资源部38号文进一步强调建立健全建设用地增存挂钩机制，明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，未来房地产开发用地将更多来源于存量资源盘活，土地调规入市或呈现常态化发展趋势。

土地调规将深刻影响房地产行业发展，一是，核心优质地块增加，短期优质地块竞拍热度提升，有利于改善市场预期；二是，优化新房供给结构，为“好房子”供给释放空间，但市场分化或加剧，“好房子”项目普遍取得较好去化，存量在售项目去化压力增加；另外，土地调规为企业创造了新的拿地机会，但对企业综合能力也提出更高要求，资金实力雄厚、产品力强的头部企业市场机会或更大，将加速行业分化。

值得关注的是，土地价格、新房价格、二手房价格之间的联动效应明显，土地调规后，更多位置更好、规划条件更优的地块将进入市场，若这类土地以更低价格成交，或进一步增加房价下行压力，因此当前有序进行土地调规、合理控制土地供给对于稳定房地产市场也至关重要。

一、政策盘点：政策支持力度持续强化，土地调规或将常态化

近年来，中央多次部署盘活存量土地重点任务。2024年7月，二十届三中全会通过的《决定》明确提出“盘活存量土地和低效用地”；2026年，“十五五”规划《纲要》发布，“盘活利用存量资源”单独成节，指出“盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。……深化扩大低效用地再开发试点，完善促进盘活存量用地的规划管控、土地供应和税费政策，加快发展建设用地二级市场。推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换”；《城市更新“十五五”规划》中明确“更大力度支持盘活存量土地”，强调“推动土地用途和建筑功能依法合理转换”。

相关部门持续落地配套政策，支持土地调规是重要一环。2024年6月，自然资源部、国家发改委印发《关于处置闲置存量土地政策措施的通知》（“104号文”），明确提出三大方面18项措施处置闲置存量土地，包括合理调整规划条件和设计要求、以合理价格收购土地、探索以“收回-供应”并行方式简化程序、有序组织重新供应等，强调可以采取调整规划条件等措施重新供应，为地方政府处置闲置存量土地提供指导。随后，自然资源部接连发文明确积极运用地方政府专项债券资金，加大收回收购存量闲置土地力度。2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（“38号文”），指出“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”，并提出要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，自然资源部在解读时强调“这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源‘精供优供’”，在此过程中，预计土地调规或成为房地产开发用地供应的重要支撑。

综合来看，盘活存量土地是盘活存量资源的重要内容，土地调规则是打通存量土地盘活路径的核心工具之一。在新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发的硬约束下，房地产用地的供给逻辑已转向“存量挖潜”，通过土地规划条件调整、依法依规推进土地用途合理转换等方式，释放存量土地价值，将有助于政府优化土地资源配置、破解房地产用地瓶颈等，未来各地推进土地调规的力度有望进一步加大，以存量土地“精供优供”支撑房地产发展新模式构建。

二、地方实践：上海、深圳大规模调规地块入市，调规地块已成市场主流

土地调规涉及已批未供地块调规、已出让未开工地块收回后调规，各地结合市场实际加快推进落地。上海推进存量用地规划优化，近两年多个低效商办、工业存量地块依法开展控规调整，转为住宅用地入市，根据中指监测，今年1-7月上海成交的36宗住宅用地中，超20宗地块为调规地块。深圳今年多宗调规地块成交，同时推出“清退、调整、供应”三段式城市更新项目盘活机制，首例南山区大新村四港片区城市更新项目，通过清退原实施主体、三期商业用地调规为住宅、公开遴选新开发主体盘活处置。

北京、广州也有多宗调规地块入市，如北京2026年以来成交的住宅用地中，丰台万泉寺FT00-0613-0007地块由综合性商业金融服务业用地调整为二类居住用地，属于典型的“商改住”地块；昌平朱辛庄CP01-0801-0055/0057地块，由工业研发用地调整为二类居住用地。广州2026年以来成交的13宗住宅用地中，调规地块超半数，其中荔湾区花地大道以东AF021637地块由公路用地调整为二类居住用地兼容商务用地与公共交通场站用地。

1.上海：调规地块已成土地市场主流，特别是“商改住”地块占比大幅提升。

2024年3月，上海市控规部门调整徐汇区斜土街道地块(小米退回地块)属性，重新上架出让的地块容积率由3.0调整为2.2，土地性质也由“商办”变成“住宅”；8月，绿城以48亿拿下徐汇区斜土街道xh128D-07地块，折合楼面价131045元/平方米，成为上海涉宅地块单价最高，并刷新了全国涉宅地块成交最高单价；项目绿城·潮鸣东方2025年入市，销售69.8亿元，居2025年上海项目销售额第7位，120套豪宅开盘当天售罄，市场表现较好。

随后，上海多宗地块调规进入招拍挂市场，根据中指监测，今年1-7月，上海共成交住宅用地36宗，其中超20宗地块涉及规划调整，多数由商办/办公/教育用地向住宅用地转换，“商改住”占比约半数，且转换过程中容积率普遍下调，更好的配合“好房子”政策导向，另有多宗地块处于已调规未挂牌或调规草案公示阶段，可见，调规地块已成为上海土地市场的主流，“商改住”地块占比逐步提升。

从区域分布来看，中心城区和郊区均有调规地块，中心城区聚焦高价值地块，彰显核心区优质资源优势，郊区多宗地块容积率上限仅为1.05，为企业打造低密别墅产品释放了有利空间。

从竞拍热度来看，今年以来上海溢价成交住宅用地15宗，其中超10宗涉及调整规划用途或条件，核心区调规地块竞拍热度普遍较高，杨浦、虹口、静安、徐汇等区域多宗地块溢价率超20%，7月28日，杨浦2宗调规地块溢价率超35%，徐汇区地块溢价24.5%成交。闵行、嘉定等区域部分调规地块溢价成交，企业参拍积极性较高；而青浦区、松江等区域多宗调规地块底价成交。

综合来看，中心城区调规地块多高溢价成交，远郊及非核心区地块普遍底价成交，究其原因，内环及内中环优质宅地供给稀缺，在售项目销售较为活跃（与需求较为匹配，今年1-7月销售金额TOP10项目普遍位于中心城区），调规地块配套更齐全，吸引多家房企多轮竞价、溢价走高；而金山、松江、青浦等远郊及近郊边缘地块配套落地周期长，部分区域库存高企、市场竞争较大，房企拿地更为谨慎。

2.北京：多宗调规地块进入市场。

2026年1-7月，北京成交的住宅用地中，4宗地块涉及土地性质变更，另有多宗地块涉及下调容积率、缩减规划建筑面积、剥离配建等。4宗调整用途地块分别位于丰台区、昌平区和怀柔区，地块多为底价成交，所属区域新建商品住宅可售库存规模较大是土地竞拍热度低的重要原因之一，其中丰台万泉寺地块由综合性商业金融服务业用地调整为二类居住用地，规划建筑面积约9.9万平方米，成交总价57.7亿元，成交楼面价58500元/平方米，根据中指数据，该地块周边1.5公里内，2024年底和2025年初成交两宗住宅用地，合计规划建筑面积超20万平方米，其中一宗地块成交楼面价6.2万元/平方米，本次调规地块的项目入市或加大板块内产品竞争。

3.深圳：调规地块成交占比过半，新增“清-调-供”模式，未来调规地块数量或进一步增加。

2024年以来，深圳土地市场来自工业、商业用地改居住用地等规划调整的地块有所增加，2025年出让地块中绝大多数为调规地块，2026年1-7月成交的住宅用地中，超半数为调规地块，核心是降低商业/办公配比、提高住宅占比、普遍调低容积率，以适应市场对改善型住宅的需求，其中5月华润置地以70.45亿元底价竞得的地块，为2017年12月世茂集团竞得的深圳龙岗大运新城G01046-0095宗地，原用途为商业及公共管理与服务设施用地，该项目于2025年7月由龙岗区政府以68亿元收储，收储后用地性质调整为二类居住用地+商业用地+城市道路用地，项目容积率由4.17调降为3.26。

值得关注的是，2026年以来，深圳密集启动地块规划调整，将大量工业用地、商业用地等批量调整为二类居住用地。据不完全统计，截至目前，全市已累计调规超40宗宅地，其中4月30日光明区连发三份规划调整文件，调出21宗住宅用地，总建筑面积超240万平方米；5月1日中集集团坪山生产基地单项目调出14宗住宅用地，总建筑面积接近200万平米；另有福田、南山、龙岗、宝安等区域多宗地块调规，未来这些住宅用地或将逐步入市。

另外，针对城市更新项目，深圳提出“清-调-供”盘活机制，核心是清退原主体、调整规划、重新供应，今年6月首个城市更新案例落地，南山区大新村四港片区城市更新单元“清调供”整体处置方案草案要点公示，公开选择市场主体（该项目原实施主体华超实业，为恒大全资子公司），规划调整建议方案主要包括优化用地布局、第三期地块商业用地调整为居住用地。未来，预计通过“清-调-供”模式供应的土地数量也将逐步增加。

三、市场影响：短期将改善市场供给结构，中长期或加剧行业分化格局

土地调规在盘活存量的同时也将对房地产市场产生深刻影响，短期核心优质地块入市有助于修复土拍市场情绪、优化新房供给结构等，中长期或将加剧行业分化格局。

一方面，核心优质地块增加，优质地块竞拍热度提升，有助于改善市场预期。

调规的本质是将不符合当前市场需求的规划条件（过高容积率、用途错配、过重配建等）调整为适配需求的新条件，使地块转化为市场需要的优质供给。在38号文“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”的硬约束下，房地产开发用地的主要来源已转向存量盘活，土地调规成为衔接存量与土地供应的关键枢纽。其在土地端的影响主要体现在两个层面：

一是供应质量提升，调规入市地块普遍具备区位更优、容积率更合理、配建负担更轻的特征；

二是优质地块竞拍热度回升，今年以来上海、深圳、广州等城市多宗调规地块溢价成交，向市场释放了积极信号，有利于改善市场预期。

值得关注的是，当前核心优质地块竞拍热度较高，远郊地块多底价成交甚至流拍，在土地调规影响下，土地市场冷热分化特征或强化，基于此，若大规模土地调规入市，特别是库存量较大的区域，未来或形成新的库存压力。

另一方面，将优化新房供给结构，为“好房子”供给释放空间，但市场分化或加剧。

调整土地规划条件，可以直接优化住宅产品供给结构，增加位置更好、配套完善、设计更合理的改善型优质住宅供给，为企业打造“好房子”释放空间，提高住房质量，进而引导改善性住房需求入市，提升市场活跃度。但优质改善产品增加将对存量在售项目构成产品代差竞争，存量在售项目去化压力或更大，未来市场分化或进一步深化。

对于房企来说，一方面，土地调规为核心区释放了原本稀缺的优质宅地，为企业创造了新的拿地机会；另一方面也通过“降容+提住宅占比”等引导产品向改善型产品升级，但因优质地块竞争增大或推高企业实际拿地成本，资金实力雄厚、产品力强的头部企业市场机会或更大，而缺乏综合能力的房企或面临“核心区抢不到、远郊区不愿拿”的困境，加速行业分化。未来土地调规或呈常态化发展态势，这要求企业不仅要跟踪土地出让公告，更要强化前置预判控规调整方向等，这些均对房企的综合能力提出了更高要求。 

整体来看，当前我国城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，在“控增量、去库存、优供给”的政策主线下，土地调规成为地方政府提高资源利用效率、优化土地供给结构、推动“好房子”建设等的关键工具和抓手。对于城市发展来说，适配城市发展需要，将核心区原本用于商办、工业等的用地调整为住宅用地，在重塑土地价值的同时，也有助于改善职住平衡关系。对于房地产来说，土地调规带来的影响主要体现在：一方面，短期将增加核心区优质土地供给，核心优质地块竞拍热度提升，有助于改善市场预期，同时优化新房供给结构，为“好房子”建设提供更大空间；另一方面，更多优质改善性产品进入市场，或将增加存量在售项目去化难度，市场分化行情或加深，同时对房企综合能力也提出更高要求，进一步加剧行业分化格局。

值得关注的是，土地价格、新房价格、二手房价格之间的联动效应明显，土地调规后，更多位置更好、规划条件更优的地块将逐步进入市场，若这类土地以更低价格成交，或进一步增加房价下行压力，因此当前有序进行土地调规、合理控制土地供给对于稳定房地产市场也至关重要。